庆阳亿超置业有限责任公司、庆阳天元装饰有限公司等与宁县自然资源局、宁县人民政府建设用地使用权纠纷二审民事判决书

甘肃省高级人民法院

民事判决书

（2020）甘民终21号

上诉人（原审原告）：庆阳亿超置业有限责任公司。住所地甘肃省庆阳市宁县长庆桥镇北街

法定代表人：王宏发，该公司总经理

上诉人（原审原告）：庆阳天元装饰有限公司。住所地甘肃省庆阳市西峰区世纪大道西侧（西部车城内）。

法定代表人：苟苪人，该公司总经理

上诉人（原审原告）：王维会。

共同委托诉讼代理人：王强，甘肃中天律师事务所律师。

共同委托诉讼代理人：王军，甘肃中天律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：宁县自然资源局。住所地甘肃省庆阳市宁县新宁镇宁州一路。

法定代表人：栗芳年，该局局长。

委托诉讼代理人：赵力田，该局工作人员。

被上诉人（原审被告）：宁县人民政府。住所地甘肃省庆阳市宁县新宁镇人民路5号。

法定代表人：李**飞，该县县长。

委托诉讼代理人：南建平，甘肃通联律师事务所律师。

上诉人庆阳亿超置业有限责任公司（以下简称亿超公司）、庆阳天元装饰有限公司（以下简称天元公司）、王维会因与被上诉人宁县自然资源局、宁县人民政府建设用地使用权纠纷一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2019）甘10民初36号（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年1月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人亿超公司、天元公司、王维会委托诉讼代理人王强、王军，被上诉人宁县自然资源局委托诉讼代理人赵力田，被上诉人宁县人民政府委托诉讼代理人南建平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

亿超公司、天元公司、王维会上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判支持亿超公司、天元公司、王维会一审诉讼请求；3.一、二审案件受理费由宁县自然资源局、宁县人民政府承担。事实和理由：1.一审判决对案涉土地是否完成交付及三通一平认定错误，案涉土地并不具备三通一平的条件，亿超公司、天元公司、王维会在一审中提交的证据以及与其他同期出让的宗地对比，能够证实案涉土地目前仍属毛地。依据《国有建设用地使用权出让合同》第四条的约定及宁县城乡规划局出具的《规划条件通知书》，案涉土地的三通一平中的“路通”特指合同约定的与案涉土地相邻的德阳路、昌宁路、滨河路、和谐路等四条规划道路，并非毫无特指的其它道路，更非自然形成的羊肠小道。因征收补偿问题导致案涉土地至今仍被长庆桥村农民占用耕种，宁县自然资源局、宁县人民政府至今未向亿超公司、天元公司、王维会履行土地交付义务，亿超公司、天元公司、王维会一审提交的长庆桥村一、二组70余户村民的联名请愿书和贾满仓、党继组的证人证言，能够证实被征地农民未获得征地补偿款而至今占用和耕种案涉土地，亿超公司、天元公司、王维会对案涉土地并未实际占有、管控，该事实与一审法院查明的案涉土地“有部分农民种植的农作物”能够相互印证。2.土地权属登记不等于土地现实交付，一审判决混淆了“办证”与“交付”的概念，建设用地使用权的权属登记仅仅是使用权设立的方式，只是形式上的权利确认，而建设用地的现实交付，则属于土地现实转移的行为，两者属于不同的法律概念，最高人民法院已有相关案例。亿超公司、天元公司、王维会利用案涉土地办理抵押贷款，与案涉土地是否交付及案涉合同应否解除属于不同的法律关系，不能据此认定宁县自然资源局、宁县人民政府履行了交付义务。宁县自然资源局、宁县人民政府出让的应该是无权属争议且符合三通一平条件的净地，《中华人民共和国闲置土地处置办法》第二十一条亦规定，市、县国土资源主管部门供应的土地应当是土地权属清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷、界址明确、具备动工开发基本条件的净地，禁止毛地出让，宁县自然资源局、宁县人民政府未将案涉土地从被征地农民手中收回，案涉土地至今仍被农民占有耕种，宁县自然资源局、宁县人民政府违反法律规定未完成土地征收义务。3.宁县自然资源局、宁县人民政府拒不履行土地交付义务，致使亿超公司、天元公司、王维会的合同目的无法实现，《国有建设用地使用权出让合同》已具备约定的解除条件，《国有建设用地使用权出让合同》第六条、第三十七条的约定，出让人应于2013年2月28日之前将符合三通一平条件的土地交付给受让人；若出让人逾期交付土地60日，经受让人催告后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同。亿超公司、天元公司、王维会自2014年起多次要求宁县自然资源局、宁县人民政府交付符合三通一平条件的土地，但宁县自然资源局、宁县人民政府未履行，亿超公司、天元公司、王维会于2019年1月10日、3月4日书面致函要求履行交付义务，宁县自然资源局、宁县人民政府仍未履行，根据《国有建设用地使用权出让合同》约定，亿超公司、天元公司、王维会有权解除合同。《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款规定，当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定，出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权，未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。宁县自然资源局、宁县人民政府至今未将案涉土地从农民手中收回，且不具备三通一平的交付条件，经多次催告后仍不履行，致使亿超公司、天元公司、王维会的合同目的无法实现，故案涉合同亦符合法定解除的条件。4.宁县自然资源局、宁县人民政府已构成根本违约，给亿超公司、天元公司、王维会造成了财产损失，依据《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，若出让人逾期交付土地，经催告后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同；出让人应当向受让人双倍返还定金并退还已经支付的国有建设用地使用权出让价款的其余部分，同时受让人可要求出让人赔偿损失。宁县自然资源局、宁县人民政府应退还土地出让金、双倍返还定金并赔偿经济损失。

宁县自然资源局、宁县人民政府辩称，1.宁县自然资源局、宁县人民政府已经向亿超公司、天元公司、王维会交付了土地，亿超公司、天元公司、王维会已经取得了土使用权，双方《国有建设用地使用权出让合同》已经履行完毕，不存在解除的问题，在合同履行的过程中，亿超公司、天元公司、王维会向宁县自然资源局提出了土地登记申请书，宁县自然资源局进行了地籍调查，亿超公司、天元公司、王维会均向宁县自然资源局提交了地籍调查法人代表证明书、指界委托书，其委托人在界址确认书上签字。宁县自然资源局在现场界址确认的过程中向亿超公司、天元公司、王维会完成了指示交付。2.案涉土地上完成了三通一平，不存在违约的问题。涉案土地的道路为砂石路面，是畅通的，能确保大型机械工程车辆的通行，三相高压线已通过涉案土地旁边，安装变压器就可投入使用，能满足项目实施的要求，通水主管道在开发区已铺设，出让土地地面无大型障碍物，已经做到了场地平整。宁县自然资源局在出让公告中，明确要求竞买人可以现场查看涉案土地的现状，在勘界的过程中，亿超公司、天元公司、王维会也了解土地的现状。《国有建设用地使用权出让合同》中的道路名称，是在后续开发过程中政府要进行修建的城市道路，正在逐步进行。3.亿超公司、天元公司、王维会已取得了土地使用权，并用土地使用权抵押贷款，《国有建设用地使用权出让合同》已经履行完毕，亿超公司、天元公司、王维会一方面在利用土地，一方面又说土地没有交付，于理不通。4.亿超公司、天元公司、王维会取得土地使用权后，并没有按合同的约定开发利用，只是利用土地进行贷款，土地闲置，部分农民耕种不是解除合同的法定事由。双方明确约定：“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月15日之前开工，在2017年1月16日前竣工”，“受让人付清了全部土地使权出让价款并领取了国有土地使用证后，有权将本合同项下的全部或者部分建设用地使用柭转让、出租、抵押。首次转让，应按本合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的百分之二十五以上，按照合同约定进行投资开发，已形成工业用地或其他建设用地的条件”。亿超公司、天元公司、王维会取得土地后并没有进行过任何开发，也没有进行过任何立项，闲置土地达六年之久。亿超公司、天元公司、王维会已经取得了土地使用权，如果有农民占用耕种就是侵权行为，亿超公司、天元公司、王维会应当通过侵权诉讼维护其合法权益，不能基于他人的侵权行为就要求撤销合同。综上所述，一审法院事实认定清楚，适用法律正确，应驳回上诉。

亿超公司、天元公司、王维会向一审法院起诉请求：1.解除亿超公司、天元公司、王维会与宁县自然资源局2013年2月4日签订的《国有建设用地使用权出让合同》；2.判令宁县自然资源局、宁县人民政府向亿超公司、天元公司、王维会双倍返还定金780万元；3.判令宁县自然资源局、宁县人民政府退还亿超公司、天元公司、王维会已支付的除定金之外的土地出让价款15587979元；4.判令宁县自然资源局、宁县人民政府向亿超公司、天元公司、王维会赔偿契税、印花税等税金损失921039.1元、测绘费9581.28元、工本费60元及土地出让价款的利息损失13632166.11元（以土地出让价款本金为基数，自2013年3月1日起按实际银贷款年利率11.4％计息，暂计至2019年3月19日，此后利随本清），以上暂计37950825.49元；5.诉讼费由宁县自然资源局、宁县人民政府承担。

一审法院认定事实：2012年12月30日，宁县自然资源局委托庆阳市土地和矿业权交易中心对位于宁县长庆桥工业集中区，东临和谐路、南临昌宁路、西临滨河路、北临德阳路的46.4亩土地挂牌出让。亿超公司、天元公司、王维会通过挂牌出让程序以19487979元的价格竞得上述出让土地，并于2013年2月4日与宁县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同主要约定：1.本合同项下出让宗地编号为NGTR201229，宗地总面积为30933平方米，出让宗地坐落于宁县长庆桥工业集中区，宗地平面界址为：东临和谐路；南临昌宁路；西临滨河路；北临德阳路。宗地用途为：其他商服用地，使用权出让年限为40年。2．出让人在2013年2月28日前向受让人交付该宗地，交付宗地时应达到“三通一平”。3.本合同项下宗地的定金为3900000元，定金抵作土地出让价款。4.受让人在2013年3月3日之前付款9743979元，2014年2月3日之前付款9744000元。5.受让人按本合同约定付清本宗地全部出让款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。6.受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年1月15日之前开工，在2017年1月16日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。7.受让人付清了全部土地使用权出让价款并领取了国有土地使用权证后，有权将本合同项下的全部或者部分建设用地使用权转让、出租、抵押。首次转让的，应按本合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的百分之二十五以上；按照合同约定进行投资开发，已形成工业用地或其他建设用地条件。8.受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。9.受让人按合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。亿超公司、天元公司、王维会联合竞买编号为NGTR201229宗地后，依约定签订了合同，支付了土地出让价款，交纳了费税后，作出了分割登记协议，宁县自然资源局依据亿超公司、天元公司、王维会的申请，于2014年7月23日分别向亿超公司颁发了“宁国用（2014)35号”土地使用证；向王维会颁发了“宁国用（2014)36号”土地使用证；向天元公司颁发了“宁国用（2014)38号”土地使用证。亿超公司和天元公司申请了不动产登记证。亿超公司、天元公司、王维会经登记已合法取得了土地使用权。涉案土地合同约定的“三通一平”是指水通、电通、路通和场地平整。目前涉案土地的道路为砂石路面，能确保大型机械工程车辆的通行；三相高压线已通过涉案土地旁边，安装变压器就能满足项目实施的要求，通水主管道在开发区已铺设；出让土地地面无大型障碍物，有部分农民种植的农作物。亿超公司、天元公司、王维会在取得土地使用权后，用土地使用权抵押贷款。亿超公司抵押登记，于2018年9月5日在甘肃银行股份有限公司宁县支行抵押贷款150万元；王维会和李明霞抵押登记，于2019年3月15日在甘肃宁县农村合作银行长庆桥支行贷款220万元；天元公司抵押登记，于2019年4月17日在庆阳市西峰瑞兴村镇银行股份有限公司南大街支行抵押贷款200万元。亿超公司、天元公司、王维会于2019年1月10日向宁县自然资源局、宁县人民政府发送了《履行催告函》一份；2019年3月4日又发送了《律师催告函》一份。两次催告宁县自然资源局、宁县人民政府，要求宁县自然资源局、宁县人民政府向亿超公司、天元公司、王维会交付满足“三通一平”使用条件的涉案土地。

一审法院认为，案涉土地经庆阳市土地和矿业权交易中心挂牌出让后，亿超公司、天元公司、王维会与宁县自然资源局、宁县人民政府自愿签订的《国有建设用地使用权出让合同》不违反法律、法规的规定，不损害国家、集体利益，属有效合同。根据《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”。宁县自然资源局依照合同已将坐落于宁县长庆桥工业集中区，宗地编号为NGTR201229，宗地总面积为30933平方米于2013年2月28日前向亿超公司、天元公司、王维会交付该宗地，亿超公司、天元公司、王维会也依约支付了土地出让价款，交纳了费税，并协议分割登记，宁县自然资源局依据亿超公司、天元公司、王维会的申请，分别向亿超公司、天元公司、王维会颁发了土地使用证，亿超公司、天元公司、王维会经登记已实际取得了土地使用权，该合同已基本履行完毕，且亿超公司、天元公司、王维会已分别以其所有的案涉土地使用权向金融机构抵押进行了贷款，均可认定《国有建设用地使用权出让合同》已切实履行。亿超公司、天元公司、王维会要求解除合同的理由不能成立。按照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。”和第九十一条第一、二项：“人民法院应当依照下列原则确定举证证明责任的承担，但法律另有规定的除外：（一）主张法律关系存在的当事人，应当对产生该法律关系的基本事实承担举证证明责任；（二）主张法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的当事人，应当对该法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任。”规定，应由主张法律关系存在、变更、消灭而负有举证证明责任的亿超公司、天元公司、王维会承担举证不能的不利法律后果。综上，案涉合同已基本履行完毕，不存在解除的条件和情形，亿超公司、天元公司、王维会请求解除与宁县自然资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条、第九十一条第一、二项之规定，判决：驳回亿超公司、天元公司、王维会诉讼请求。案件受理费231554元，由亿超公司、天元公司、王维会负担。

本院二审期间，亿超公司、天元公司、王维会提交了案涉土地现场照片和光盘，拟证明案涉土地任然处于毛地状态，不具备三通一平的交付条件。宁县自然资源局、宁县人民政府质证认为照片和光盘不能全面客观反映土地现状，不能证明案涉土地不具备三通一平的条件。本院认为，亿超公司、天元公司、王维会提交的照片和光盘，能够清晰反映案涉土地的现状，从照片和光盘可以看出，案涉土地没能达到三通一平的条件。宁县自然资源局、宁县人民政府提交了电汇凭证、征地补偿费拨付表、征地补偿费兑付汇总表，拟证明宁县自然资源局已足额拨付征地补偿费，不存在安置补偿未落实到位的问题。亿超公司、天元公司、王维会对该证据的关联性有异议，不能证明案涉土地安置补偿已经落实到位。本院认为，电汇凭证、征地补偿费拨付表、征地补偿费兑付汇总表针对整个长庆桥商业区及铁路以南物流区建设项目，并没有相关的征地补偿协议和补偿款发放名册进行印证，并不能证明其主张。

本院认为，本案二审争议的焦点为：1.案涉土地是否完成三通一平和交付；2.《国有建设用地使用权出让合同》应否解除；3.亿超公司、天元公司、王维会关于退还土地出让金、双倍返还定金、赔偿经济损失等各项诉请应否支持。

关于第一个焦点问题，案涉土地是否完成三通一平和交付。三通一平属于建设工程施工合同领域的一种约定俗成的说法，具体是指水通、电通、路通和场地平整，虽然目前并没有精确的国家标准，但也应该按照建工领域通常的理解进行评判，从亿超公司、天元公司、王维会提交的证据可以看出，案涉土地地面高低不平，场地内林木杂乱丛生，尚有农作物生长，四周道路属于自然形成的小路，并没有引水和通电设施接入。一审法院亦对案涉土地进行过现场勘查，一审判决对三通一平的认定标准明显过低，亦不符合现状，应予以纠正。亿超公司、天元公司、王维会申请本院进行现场勘验，受新冠肺炎疫情的影响，加之亿超公司、天元公司、王维会已经提交了清晰的照片和光盘，能够客观反映案涉土地现状，且一审法院已经进行过现场勘查，故本院无需再赴现场勘查。关于案涉土地的交付。实现土地的交付除了受让人取得土地使用权外，还包括不存在受让人对案涉土地实际掌控的权利障碍，也就是案涉土地本身不存在权属争议，这也是法律法规要求土地安置补偿落实到位后再进行土地出让的原因，亿超公司、天元公司、王维会在一审中举证证明案涉土地上存在因安置补偿问题导致的纠纷，宁县自然资源局、宁县人民政府认为这属于农民的侵权行为，案涉土地上不存在安置补偿不到位的问题。农民耕种案涉土地是事实，因为宁县自然资源局、宁县人民政府是征地和安置补偿工作的主体，其完全有能力提交相关证据予以证明，但是宁县自然资源局、宁县人民政府并没有提供充分证据证明其完成了征地和安置补偿工作，因此，本院对亿超公司、天元公司、王维会关于宁县自然资源局并未完成土地安置补偿的主张予以采信。

关于第二个焦点问题，《国有建设用地使用权出让合同》应否解除。亿超公司、天元公司、王维会认为宁县自然资源局存在违约，故其有权利解除《国有建设用地使用权出让合同》。如上所述，案涉土地三通一平并没有完成，亦存在权属纠纷，宁县自然资源局确实存在违约行为。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；……”。双方签订的《国有土地使用权出让合同》第六条约定：“出让人同意在2013年2月28日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到三通一平的条件”；第三十七条约定：“……出让人延期交付土地超过60日，经受让人催告后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金……”。宁县自然资源局从一开始就存在违约行为，如果亿超公司、天元公司、王维会认为宁县自然资源局违约，其在2013年即有权解除合同，但是亿超公司、天元公司、王维会并没有要求解除合同，其于2019年1月10日发出《履行催告函》，2019年3月4日发出《律师催告函》，亦是在宁县自然资源局已经实际违约多年以后，相反，亿超公司、天元公司、王维会向宁县自然资源局提交了办理土地使用证的申请，并获得了案涉土地的使用权，而且还利用土地使用权向银行抵押贷款。亿超公司、天元公司、王维会利用土地使用权获取贷款利益后再以宁县自然资源局违约为由要求解除合同的行为，不应得到支持。况且，根据《中华人民共和国合同法》第九十五条规定：“法律规定或者当事人约定解除权行使期限，期限届满当事人不行使的，该权利消灭。”当拥有解除合同权利的一方不行使解除权，该解除权消灭。《中华人民共和国合同法》虽然没有规定具体的期限，但是该期限一定是在合理的范围之内，参考《中华人民共和国民法典》“自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使，……，该权利消灭”的立法动向，显然，亿超公司、天元公司、王维会行使解除权已经超过了合理的期限。亿超公司、天元公司、王维会认为宁县自然资源局的违约行为致使合同目的不能实现，亿超公司、天元公司、王维会的合同目的就是在案涉土地上进行开发建设，但是并没有证据显示亿超公司、天元公司、王维会有相关建设的规划和立项，法院对待合同纠纷首先应考虑促成交易而非轻率的解除合同，亿超公司、天元公司、王维会有权主张宁县自然资源局继续履行合同，从这个意义上讲，亿超公司、天元公司、王维会的合同目的并不是完全不能实现。亿超公司、天元公司、王维会明知宁县自然资源局违约却不主张解除合同，等到多年以后再要求解除合同和返还土地出让金，该行为并不可取，也不利于交易的稳定，况且案涉土地目前依然在抵押贷款中，解除合同会导致更多的纠纷，对宁县自然资源局也不公平，故《国有建设用地使用权出让合同》不应当解除。

关于第三个焦点问题，亿超公司、天元公司、王维会关于退还土地出让金、双倍返还定金、赔偿经济损失等各项诉请应否支持。亿超公司、天元公司、王维会要求宁县自然资源局退还土地出让金、双倍返还定金、赔偿经济损失等各项诉请全部是基于解除合同，本院认为合同不应解除，故亿超公司、天元公司、王维会的各项诉请亦不予支持。

综上所述，亿超公司、天元公司、王维会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定的部分事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费231554元，由庆阳亿超置业有限责任公司、庆阳天元装饰有限公司、王维会承担231554元。

本判决为终审判决。

审判长 康天翔

审判员 赵学平

审判员 李元博

二〇二〇年六月二十九日

书记员 王　贵