政府内部文件、过程性文件能否公开

　　　　　　　　　　　　　　　——A厂不服原广州市规划局对申请公开的内部工作文件、过程性文件等政府信息未予答复案

　　一、案件当事人

　　原告（上诉人）：A厂

被告（被上诉人）：原广州市规划局

二、案情概况

2013年12月3日，原告向被告邮寄一份《信息公开申请书》，请求公开自2002年以来因征用海珠区凤和村以南、中国海关管理干部学院西北侧地段土地，被告所核发的文件：1、《建设用地规划许可证》及相应的立案存档资料；2、《建设工程规划许可证》及相应的立案存档资料；3、《建设工程验收合格证》及相应的立案存档资料等政府信息。2013年12月16日，被告作出共六份《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》答复原告，公开了原告申请信息中的规划审批文件。对属于核发《建设用地规划许可证》的立案存档资料的《建设项目选址意见书》（穗规选〔2002〕第56号）决定不予公开，对《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设工程验收合格证》的立案存档资料（立案申请表、申请函、区规划分局加具的意见及2003年1月14日市用地会议同意文件）的相关信息，被告未予答复。

2004年1月24日 ，原告认为被告没有说明决定不予答复部分信息的根据，也没有“履行法定行告知和说明理由的义务“，侵害了被告的知情权及合法权益，向人民法院提起行政诉讼，请求判决：1、依法确认被告未依原告申请公开部分信息（逾期不予答复）的行为违法；2、判令被告在五个工作日内依法履行向原告公开立案申请表、申请函、区规划局加具的意见及2003年1月14日市用地会议同意文件等政府信息的义务。

经审理，一审法院判决被告在判决发生效力之日起十五个工作日内，对原告关于涉案地块相应的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设工程验收合格证》的立案存档资料（立案申请表、申请函、区规划分局加具的意见及2003年1月14日市用地会议同意文件）信息公开申请作出处理。

原告不服一审判决，于2014年5月3日提起上诉，请求：1、撤销一审判决；2、改判确认被上诉人逾期未依上诉人所申请公开的部分政府信息（逾期不予答复）的行为违法；3、改判被上诉人在五个工作日内依法向上诉人公开涉案立案申请表、申请函、区规划分局加具的意见及2003年1月14日市用地会议同意文件的政府信息。被上诉人在二审庭前提供了新证据穗规函〔2014〕2712号《广州市规划局依申请公开政府信息决定书》，决定公开上诉人申请公开的立案申请表、申请函、区规划分局加具的意见并提供复印件。上诉人在二审庭审中将上诉请求变更为：改判被上诉人在五个工作日内依法向上诉人公开市用地会议同意文件的政府信息。

经审理，二审法院判决：1、撤销原审判决；2、确认广州市规划局对上诉人关于涉案地块相应的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建设工程验收合格证》的立案存档资料（立案申请表、申请函、区规划分局加具的意见及2003年1月14日市用地会议同意文件）信息公开申请逾期答复违法。

三、争议焦点

（一）立案申请表、申请函等由建设单位提供的申请资料是否属于应当公开的政府信息；

（二）对于区分局加具的意见、市用地会议的同意意见等内部资料和过程性文件是否属于应当公开的政府信息。

四、法院观点

《政府信息公开条例》第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……”；第二十三条规定“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后……应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”；第二十四条规定“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的……行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内”。根据上述规定，对上诉人提出的政府信息公开申请，被上诉人应在收到申请之日起15个工作日内予以答复。但被上诉人超过法定期限未予答复，也未提供已办理延期答复及告知上诉人的相关证据，明显违反了上述规定。

五、案件分析

（一）对于立案申请表、申请函等由建设单位提供的申请资料，若行政机关认为该信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当根据《政府信息公开条例》第二十条等规定征求第三方意见，并按照《政府信息公开条例》第二十一条、二十四的规定作出答复。因此，原广州市规划局在认为立案申请资料可能涉及商业秘密的情况下，没有征求第三方建设单位意见，逾期不予答复，且未能提供已办理延期答复及告知申请人的做法不符合法律规定。

（二）对于区分局意见、市用地会议的同意意见等办案的过程性文件，根据《政府信息公开条例》第十三条、十四条的规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的政府信息。因此，区分局意见、市用地会议的同意意见，在不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的前提下都属于应当公开的范围。

六、法律依据

（一）《政府信息公开条例》第十三条　除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

（二）《政府信息公开条例》第十四条　行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

（三）《政府信息公开条例》第二十一条　对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

　 （四）《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条　行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。

　  （五）《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条　行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。

律房律地告诉您：

行政机关在作出是否公开信息决定时，应当按照相关法律规定，对于不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都应当予以公开；若行政机关工作人员认为涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当按《信息公开条例》第二十三条等规定征求第三方意见，不能直接决定不予公开，也不能逾期不作答复。

对于内部管理信息以及行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，只对行政机关内部的工作人员产生影响，若与公共利益无关的，比如行政机关内部奖惩、关于午餐时间的规定等，可以不予公开；若与公共利益有关，且对行政相对人的合法权益产生实际影响的，则应当公开。

过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，就应当公开。