城乡规划部门对建设单位或个人未经规划、未按规划内容建设的行为进行行政处罚是保障城市建设顺利进行的有效途径，但由于一些违规建筑存续时间长，执法部门在实施处罚时就面临困境。2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》没有对被其废止的《中华人民共和国城市规划法》的衔接问题作出明确规定，导致城乡规划部门在实施行政处罚时的法律适用标准不统一。

一、双方当事人

上诉人（原审原告）：徐某

被上诉人（原审被告）：某县住房和城乡建设局（以下称“建设局”）

第三人：陈某

二、案件事实

2001年10月，为行走方便，上诉人徐某在其购买居住的××综合楼16号楼搭建铁木结构室外楼梯一座。

2006年7月，第三人陈某通过拍卖形式，竞买到位于徐某搭建室外楼梯下方的半地下商服地产。因该搭建楼梯的存在，使得第三人陈某的经营收到影响，于是陈某举报至该县城市管理行政执法局（以下称“城管局”）。

2008年8月，该县城管局向徐某下达了（2008）451号行政处罚决定书，责令徐某在收到决定书后七日内拆除搭建的室外楼梯。徐某不服该行政处罚，遂向人民法院提起行政诉讼，要求撤销城管局做出的上述行政处罚决定。诉讼期间，城管局认为其做出的行政处罚存在不当之处，主动撤销了上诉行政处罚。

2009年5月，城管局受建设局委托，以建设局的名义对徐某做出（2009）001号行政处罚决定书，要求徐某限期拆除所搭建的室外楼梯。徐某不服该行政处罚，遂向人民法院提起针对建设局的行政诉讼。徐某认为，其搭建楼梯行为发生在2001年，按照当时施行的《中华人民共和国城市规划法》的规定，只有严重影响城市规划的建筑才应拆除，其搭建的室外楼梯不属于严重影响城市规划的建筑，故不应拆除。

2009年8月，一审法院做出判决，维持了建设局的行政处罚行为；徐某提起上诉，二审法院裁定撤销一审判决，发回重审。

三、争议焦点

根据《行政处罚法》，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。针对徐某的违法行为进行处罚，是要适用2001年搭建楼梯时的《城市规划法》还是适用案件发生时的《城乡规划法》？

四、法院判决

二审法院认为，“法不溯及既往”原则是一项基本法治原则。本案中，徐某实施的搭建楼梯行为发生在2001年，自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》不具有溯及既往的效力，被上诉人适用该法的相关规定对上诉人进行处罚应认定为适用法律错误，应予以撤销。

五、法律依据

《立法法》第九十三条

《城乡规划法》第六十六条

六、律地评析

2008年1月1日起施行的《城乡规划法》废止了之前的《城市规划法》。《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施……”该法条中有一个前提条件即“严重影响城市规划的”，而《城乡规划法》第六十六条则无此要求，即新法比旧法对违法行为人的处罚严厉。本案中，原告徐某的搭建楼梯行为发生在2001年，也就是《城市规划法》实施期间，而徐某的违法行为一直持续至本案发生时的新的《城乡规划法》实施之后，所以就产生了“新法”与“旧法”的法律适用问题。

根据《行政处罚法》二十九条规定，违法行为应从发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人的搭建楼梯行为和楼梯搭建后的存续状态可以视为一个违法行为整体，这种情况下，适用新法并不违反法不溯及既往的原则。不过，《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《立法法》作为我国规范立法活动与法律适用的专门性法律规定，其对法律适用的溯及力问题的规定代表着立法机关对该问题的基本态度，即法律、法规不可溯及既往，只有在更好地保护公民、法人和其他组织权益的情况下才可以溯及既往。所以，从“法不溯及既往”原则的立法目的出发，除非为了更好保护相对人利益，在行政处罚中应该严格遵循该原则，故在本案中，应该参照适用“旧法”的规定。