一、案件当事人

原告：某公司

被告：怀宁县国土局

二、案情概况

2008年1月，某公司通过招拍挂程序取得安徽省安庆市怀宁县育儿路5660.8平方米的国有土地使用权，土地用途为商业。2008年4月，因规划调整，原宗地图与实际使用土地不符，减少了4.6平方米。同年5月6日，某公司获颁上述土地的使用权证，面积为5656.2平方米，用途电脑打印为“商住”，手写改为“商业”，并盖有“更正”章。2008年8月1日，某公司因更名申请变更登记，后获颁国用〔2008〕第01-917号国有土地使用权证，用途为商业。在土地使用过程中，某公司建设了两栋楼房，产权人均为该公司，其中一栋1~2层是某公司的4S店，3层是其股东住房，4~6层是案外人陈某开发建设的住房；另一栋一层是某公司的维修车间，2~6层是该公司开发的住房且已出售。剩下的土地由陈某开发建成了十栋个人住宅，但建设工程规划许可证、房屋产权证等都是以某公司名义办理的。

2015年2月9日，怀宁县国土局作出行政处罚，认定某公司系擅自改变土地用途，责令其交还上述土地中4619平方米的国有土地，并处罚款129332元罚款。某公司不服，提起诉讼。

安庆市怀宁县人民法院判决驳回某公司的诉讼请求。安庆市中级人民法院经审理后作出裁决：撤销一审判决；撤销被诉行政处罚决定；责令怀宁县国土局对某公司擅自改变土地用途的行为重新作出处理决定。

三、争议焦点

被告作出的行政处罚决定是否合法？

四、法院观点

一审法院认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律法规正确，符合法定程序和法定权限；二审法院认为，被诉行政处罚决定明显不当，应当予以撤销，并责令怀宁县国土局对某公司擅自改变土地用途的行为重新作出处理决定。

五、法律依据

《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款

六、律地评析

依照《行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定，未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，市县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。当土地使用者擅自改变土地用途时，土地管理部门可责令限期改正，土地使用者拒不改正的，可以责令交还土地（无偿收回土地使用权），处以罚款。

本案中县国土局不是先责令土地使用者改正或者限期改正违法行为，而是径行剥夺土地使用权，并处以罚款，不符合法定程序。此外，怀宁县国土局责令某公司交还其中的4619平方米土地又未固定宗地范围，故该处罚决定不具有可执行性，明显不当。