强制拆除行为无主体负责，责任主体如何认定？

一、案情概况

2014年李波、ＸＸ的房屋被列入旧城改造规划范围，因对补偿标准有异议，一直未签订安置协议；2015年8月13日，涉案房屋被破坏，李波得知后向公安机关报案请求追究有关工作人员的责任；2015年10月13日，李波、ＸＸ提起本案行政诉讼；2015年11月30日，惠民县公安局出具《不予立案通知书》。

李波、ＸＸ在一审中请求确认惠民县政府强制拆除其房屋的行为违法，并要求赔偿损失100万元，但惠民县政府辩称未曾实施有关行为。一审法院认为原告提供的证据亦不能证实惠民县政府工作人员曾参与或实施拆除原告房屋的行为。故，裁定驳回李波、ＸＸ的起诉。

李波、ＸＸ不服一审裁定，向山东省高级人民法院提出上诉。二审法院认为原告提起行政诉讼应当有明确的被告和具体的诉讼请求和事实根据，并对其起诉符合法定条件承担举证责任。故，裁定驳回上诉、维持原裁定。

李波、ＸＸ不服山东省高级人民法院作出的行政裁定，向最高院申请再审。再审法院认为涉案房屋位于征收及旧城改造范围内，涉案房屋的强制拆除行为与旧城改造项目涉及的征收行为具有高度关联性；除非惠民县政府有相反证据证明涉案房屋系因其他原因灭失，否则举证责任应由惠民县政府承担。故，裁定撤销一审、二审的行政裁定书；指令一审法院继续审理本案。

二、争议焦点

未实施强拆行为的县政府是否能作为适格被告？

三、法院观点

最高院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。在惠民县政府无法举证证明非其所为的情况下，可以推定其实施或委托实施了被诉强拆行为并承担相应责任。

四、案例分析

本案中，一、二审法院均是以李波、ＸＸ提供的证据不能证明惠民县政府组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为为由，认为惠民县政府并非本案适格被告，进而裁定驳回起诉。对此，最高院认为，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。

五、法律依据

（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”

（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”

（三）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料......”

（四）《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第一款第三项，“第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。”

六、律房律地告诉您

在行政案件审理中，用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除行为，法院应当查明是否受行政机关委托实施。若行政机关无法证明非其所为，则可以推定其实施或委托实施了强拆行为并承担相应责任。